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细则出了,门槛低了,要求高了――解读42项民间投资实施细则

信息来源:中国经济导报 时间:2012-08-20

 

本报记者 程晖
  
  民间投资“新36条”颁布以来,由于没有具体实施细则,民间投资依然突破不了“玻璃门”、“弹簧门”。据统计,2012年上半年全国民间固定资产投资9.3657万亿元,增长25.8%,占全社会固定资产投资的比重已达62.1%。但民间资本在一些垄断行业的投资空间还非常窄小,上半年,铁路运输业行业固定资产总投资1465亿元,民间固定投资为57亿元,仅占3.89%;石油天然气开采业行业固定资产总投资839亿元,民间固定投资为60亿元,仅占7.15%。
  截至8月3日,国务院有关部门出台的42项民间投资实施细则已全部出齐。“新36条”能否真正“落地”,民间资本进入垄断行业的“玻璃门”和“弹簧门”能否有效突破?近日,本报记者集中走访了相关领域的专家学者,解读细则,展望前景。
  
  既“广”且“密”
  
  近12万字的42项民间投资实施细则,内容多,涉及的行业和部门广泛,共有20余个部门出台了相关细则,内容涉及10大类:基础产业和基础设施类、市政公用事业和政策性住房建设类、社会事业类、金融服务类、商贸流通类、国防科技工业类、参与国有企业改制重组类、推动自主创新和转型升级类、参与国际竞争类和创造良好环境和加强服务管理类等。
  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林接受本报记者采访表示,这些细则是对民间投资最全面有力的政策支持,鼓励和引导民间资本进入铁路、市政、能源、电信、教育、医疗等领域,并支持民间资本参与国有企业改革等。
  10大类中,基础产业和基础设施类所包含的内容最广泛,各部门分别鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施、水利工程建设、电力建设和石油天然气建设等。
  “这次细则有很多比较具体的政策。”国家发展改革委能源研究所所长韩文科专门就国家能源局出台的《鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》和电监会出台的《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》,向本报记者进行了解读。
 “这次提出民营企业可以参股建网,是比较新的内容。另外,还鼓励民间资本参股建设大型炼油项目,以多种形式建设和运营大型炼油项目中的部分装置或特定生产环节。同时,国家的重点项目民营企业也可以申请。”韩文科表示,这些都是对以往支持政策的新突破。
  目前,在能源领域,非国有煤矿产量约占全国的40%;民营水电站装机约占全国的26%;民营风电装机约占全国的20%;民营炼油企业加工能力约占全国的18%;火电、水电、煤炭深加工等领域已经涌现出一批非公有制骨干企业。民间资本在太阳能热利用、生物质能开发以及晶体硅材料、太阳能热水器、太阳能电池制造等领域居于主导地位,在风电设备制造产业发挥着重要的作用。值得一提的是,民间资本已经进入西气东输三线等国家“十二五”重点项目建设领域。
  国家能源局发布的民间资本投资能源领域细则指出,支持民间资本扩大投资,以多种形式参与水电站、火电站、余热余压和综合利用电站,以及风电、太阳能、生物质能等新能源发电项目建设,参股建设核电站。
  韩文科解释说,在核电领域,目前只能是符合条件的民营企业以参股的形式进入,因为核电站的门槛比较高,一般需要几十亿、上百亿的投资,另外,在核技术等方面也有比较高的门槛。
  迟福林也表示,在核电等特殊领域,允许民资进入,会有助于提高行业的安全性。
  在基础产业和基础设施类别中,除了国家能源局和电监会出台的两项细则外,交通运输部出台了鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见;民航局出台了鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见;铁道部出台了鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见;国家发展改革委对铁路产业投资基金筹备的批复;水利部出台了鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则;水利部出台了鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则;工业和信息化部关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见;国土资源部、全国工商联出台了鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见等。

       亮点纷呈
  
  在细则中,国家发展改革委、外交部、工业和信息化部等13个部委出台的《关于印发鼓励和引导民营企业积极开展境外投资的实施意见的通知》,作为单独一类(参与国际竞争类)列出,同时,这项细则涉及部门也最多。国家发展改革委学术委员会秘书长、对外经济研究所原所长张燕生告诉本报记者,这次把民营企业放在“走出去”战略的主要位置上,含金量很高。
  张燕生表示,这个细则是对“走出去”战略政策体系的完善,意在使民营企业在“走出去”过程中“少摔跤”。
  他分析说,“走出去”战略在每个时期都有不同的侧重点。“十二五”期间,更强调企业的国际营销的渠道和品牌,企业的社会责任,对东道主国家的贡献等。这项实施细则分别从完善对民营企业境外投资的政策支持、简化和规范对民营企业境外投资的管理等几个方面作了明确的规范,这是对“十二五”规划“走出去”相关政策的落实。
 “政策很细,但需要我们把每件事情都做好。”张燕生说。
  在细则中,住房城乡建设部、国家发展改革委等7部门出台的《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》吸引了业界和专家的注意。
  嘉实基金管理有限公司业务发展总监王克明对本报记者表示:“上个月,我们刚刚给上海市保障房项目提供了一笔10亿元以上的人民币建设资金,在国家鼓励和引导民间资金进入保障房建设和管理过程中,我们经过两三年的努力,已经探讨出通道和工具,并开始接触更多的项目和地区。”
  嘉实是第一个设立房地产部门的基金,也在国内第一个向证监会提出相关试点。嘉实推动这件事情已有四五年,目前已是证监会选定的两家试点单位之一。
  保障房建设利润空间较小,是否对民间资本有吸引力?这项细则的出台会对市场带来怎样的影响?
  迟福林告诉记者,保障房建设属于公共服务的范畴,建设中可以产生一些利润,但比较低。不过,应当看到,建保障房能够提升民营企业的公共形象,另外,政府采取其他一些补偿方式也可以使民营企业得到实惠。
  王克明也向记者表示,保障房本身很难盈利,保障房资金的主要来源还是靠地方财政、中央财政的补贴,以及政策性银行的贷款,社会资金只能当作“拾遗补缺”。所以,资金关注的主要不应是项目,而应关注融资主体和政府财力。嘉实基金目前有1000万名投资人,这其中有相当一部分投资人还是很有社会责任感的,可以响应国家号召,愿意降低自己的投资预期为国家的保障房建设作贡献。“嘉实基金本身也愿意以更低的管理费用为保障房建设提供金融服务。”
  在商贸流通类别中,共有两项细则,商务部《关于鼓励和引导民间资本进入商贸流通领域的实施意见》和国家发展改革委等12部门出台的《关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》。
  物流业是民间资本进入比较充分的行业,为什么这次在细则中专门列为一类并由10多个部门联合出台?
  中国物流与采购联合会副会长贺登才在接受本报记者采访表示,“由于物流业吸纳就业人数众多,同时也是拉动经济的重要行业之一,近年来国家很重视,出台了很多扶持政策,这次细则是对这些扶持政策的一个集纳。”
  经常和物流企业打交道的贺登才深知企业发展的苦恼。物流业税收较重、用地面积较大、“融资难”等都是物流业发展的重要掣肘。在这次的细则中,为民营物流企业创造公平规范的市场竞争环境方面,分别就减轻民营物流企业税收负担、加大对民营物流企业的土地政策支持力度、优化民营物流企业融资环境等内容,给出了很多非常细致的政策意见。
 “目前来看,大部分物流企业都小而散,形不成规模,这项‘干货’很多的细则,一定会有利于物流业的做强做大。”贺登才表示。
  在细则的第三大类――社会事业类中,相关部门分别就医疗、教育、养老、文化、广播影视产业、出版、旅游业、体育产业等出台了实施细则。
  迟福林表示,“社会性公益性的投资是巨大的,光靠政府的投资是不够的,所以,一般性公益性领域的投资,在发挥政府主导的投资的同时,要发挥民间资本的投资。同时,社会领域的投资也要讲求效率,如果没有适当的竞争,效率也难以体现。要在坚持政府主导投资的同时,拓宽投资渠道。”
  国家发展改革委对外经济研究所国际经济综合研究室主任王海峰告诉本报记者,“社会服务属于公共服务,高端服务会有较大利润,而一般的服务领域不太容易挣钱,而民企本身是逐利的,怎么在社会服务领域的公益性和盈利性之间找到平衡?在什么范围内经营,试点试到什么程度,怎么控制风险,都应当在政策中加以明确。”
  接受本报记者采访的专家学者纷纷表示,当前经济下行压力较大,民营企业仍有很多顾虑,在较短时间内出台如此众多的细则的确是件好事,但最终还要看如何落实。
  
  落实靠改革
  
 “现在市场的开放程度还不够,主要是因为利益关系的掣肘,这不仅是政策‘玻璃门’,更是利益的‘玻璃门’。”迟福林表示。
 “打破这种‘利益玻璃门’的关键在于垄断行业改革。垄断行业改革不破题,‘利益玻璃门’是打破不了的。”迟福林进一步解释说,“当然,民营经济的进入会促进国有企业的改革,促进国有资本的配置和优化。但如果垄断企业不改革,很难达到政策制定者预期的效果。”
   那么,随着细则的实施,今后是否会更多出现“国退民进”?专家学者们表达了不尽相同的看法。
  王海峰表示,“细则主要说的是如何引导民企进入,但较少提及自身如何去改革。民企进入相关领域,见不到盈利,即使进来了也会出去。”
  在韩文科看来,今后国有和民营应该更好地合作,进行“市场竞赛”。国企和民企哪个进、哪个退,要听市场的。国有企业半年一年不盈利,或许还能坚持,但有些民营企业就不成了。如果企业改革和价格体制改革不到位,民营经济进来又退出去的现象很有可能再出现。但韩文科也表示,这些改革难度很大,需要很长时间。
  而迟福林认为,国有经济从一般性竞争领域退出是一个大趋势,同时要加快国有经济进入到公益性领域的速度。只有国有经济从一般性竞争领域退出了,民营经济才会有更多的拓展空间。
  王海峰分析说,从政策角度来说,应在3个方面尽可能地进行深度的市场化改革。其一,在电力铁路能源等领域,垄断不打破,“大鱼”和“虾米”就无法实现真正竞争。其二,在社会公共服务领域,要使公共资金与民间资本形成有效对接。其三,在金融领域,民间投资的提升空间较大,可以达到40~50%。
  他表示,这些方面都是改革的重点领域,也是改革的难点,需要攻坚。一方面,改革措施要跟上,另一方面,细则出来后,要在实践过程让更多民营企业挣到钱,这样才会有效激发他们的投资热情。

 

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